重慶市城市建設投資公司關于“項目捆綁土地”的探索與實踐

時間:2010/12/23 17:20:54 點擊:5620次

 

 

 

 重慶城投 陳義華

 

    重慶市城市建設投資公司在近幾年投融資體制改革實踐中,始終堅持在市委和市政府統一領導下,不斷創新工作思路,因勢利導,運用重慶市政府和區縣政府分灶吃飯的財政體制和市政府對城投公司給予的“按規劃、帶項目、批土地”的政策,成功地推行了“項目捆綁土地”的運作模式。在改善全市區域交通環境的同時,有效地解決了市區政府對城市基礎設施投資建設存在的長期資金瓶頸問題,建立起了一條城建項目與資金運作緊密結合的鏈條,同時,這種以土地儲備整治為主的資源配置和有效的市場運作,也實現了自身的成長壯大。

    一、 “項目捆綁土地”的發展歷程
    重慶市城市建設投資公司是1994年4月經重慶市人民政府批準成立,授權籌集和管理城建資金的國有獨資公司。公司的主要職能是多渠道籌集城建資金,管理城市基礎設施國有資產,參與城市建設有關的經營,以努力擴大資金總量,優化投資結構,確保城建計劃的實施。
    2000年到2001年這段時間,城投公司曾經是一個非常困難的公司。城投公司作為代表市政府對城市基礎設施建設實施投融資的主體,在計劃經濟向市場經濟轉變的夾縫中,艱難地履行著為重慶城市基礎實施建設籌融資的主要任務。然而觀念僵化、體制不順、 公司原有的主要職能難以落實到位,使城投公司的運作舉步維艱,面對每年約20億元城建資金的需求,而財政性城建資金年僅2.5億元左右(連支付到期債務的利息都不夠)的來源,近10倍之差的缺口,公司雖竭盡全力,年運作資金10億元左右投入主城區市政基礎設施建設,但難以完成市政府和上級有關部門下達的城建籌融資任務。
    如何改變這一狀況,公司領導班子在反復分析研究的基礎上,提出了公司改革發展的思路方案,得到市政府的高度重視和大力支持,并確立了城投公司“三總”職能的發展戰略定位,即:“城市建設籌融資的總渠道;主城區路橋建設的總賬戶;城建資金籌措所需要土地的總儲備。”這為公司的發展制定了堅實的、可操作性的政策基礎。
    于2002年底成立了重慶市城市建設土地儲備整治中心,其主要職能是受市政府委托,代表市政府建立土地儲備庫,根據“按規劃、帶項目、批土地”的操作程序,負責授權范圍內土地收購、儲備,整治等具體工作,并按規定對儲備的土地進行統一的招標、拍賣和掛牌出讓。經過幾年的運作,土地儲備作為籌集城建領域建設資金的重要來源,實現了城投公司作為重慶市城市基礎設施建設的總融資平臺,同時,圍繞土地儲備、項目建設積極開展多項工作,土地一方面有儲備抵押和貸款融資的功能,另一方面,土地的深度開發是土地資產增值的主要渠道。
    二、“項目捆綁土地”的實踐
    隨著投融資體制的不斷改革深化,公司年度的投融資能力不斷增強,年度投資量不斷增加。“十五”期間就實現投資200億元,平均每年投資40億元,建成了石橋鋪立交、四公里立交、石坪橋立交、大坪循環道、長江路改擴建、石中路改擴建、一號橋排危改擴建、學府大道改造及巴南區李九路、渝南大道C段、石板坡長江大橋復線橋及南引道拓寬改造、菜園壩長江大橋、嘉華嘉陵江大橋、牛滴路等一大批重點市政項目和重慶國際會展中心、重慶市規劃展覽館等重慶文化基礎設施項目。朝天門長江大橋、魚洞長江大橋等工程項目將在今年年底建成投入使用。這批項目的建設極大地改善了重慶基礎設施的配置狀況,為完善重慶的城市功能、提升城市形象、增強城市競爭力和經濟社會發展做出了重要貢獻。
    取得上述的成績是在多方的努力和共同配合下完成的,核心工作是利用土地資源拗動建設資金,實際的操作中需要根據不同的情況采取不同的建設模式和與市、區級政府的合作。項目建設主要模式有:代理業主制、總承包、BT模式、BOT模式等。針對建設項目與土地資源的對應,運用不同的方式操作:有與區政府合作成立項目建設公司,按照風險同擔,利益共享,共同完成項目建設和項目建設所配置土地的儲備,如與巴南區政府合作城立重慶市城南建設投資有限公司,成功建設李九路項目,與沙坪區政府合作建設雙碑大橋與雙碑隧道項目等;有與區政府合作以項目換土地,如與南岸區政府合作建設四公里立交、南山植物園,與九龍坡政府合作,區政府劃1萬畝給城投公司,城投公司負責籌集資金建設九龍坡轄區內的九濱路、鳳中路、水碾立交等;有采取市區共建工作方式,區政府負責項目的拆遷工作和資金,城投公司負責完成項目的建設任務,如石板坡復線橋及南引道拓寬工程、石坪橋立交等;有市政府統一安排建設任務由城投公司完成的,建設項目所需資金由市政府行政配置土地資源解決最終資金來源,到2007年末,已掛牌出讓儲備土地12000畝,實現成交總值近100多億元,城投公司逐年解決以前年度市政基礎設施籌措資金的還款問題和在建項目資金的籌措,以滾動建設、滾動儲備和滾動還款的方式保持資金鏈的良性發展。
    三、面臨的困難和問題
    (一)土地資源在時空上的錯位和總量的不足難以滿足年度投資量的需求
    根據“按規劃、帶項目、批土地”的原則,到2007年底,公司經市政府批準儲備的土地存量為近9萬畝,其中主要為城鄉結合部的農地。為實現公司“十一五”發展目標,五年間必需確保不低于4.5萬畝土地的整治變現,每年出讓9000畝,每畝的增值收益達到50多萬元才能彌補資金缺口,而實現這樣的目標還必須要確保每年要有9000畝的農地轉用指標。由于國家實施了嚴厲的土地政策,進一步收緊了審批權,農地轉用指標是否能得到保障,是公司必須面對的現實問題,無論是土地變現還是以土地進行融資,其難度將不斷加大。
    (二)財政性城建資金的配置和城市基礎設施投資規模不相匹配。
    市級城維費從2003年開始每年均以02年市級城維費的60%為基數,按10%遞增補充公司資本金的政策到去年已到期。當初確定的財政性城建資金的配置基數和增長幅度已經不能適應公司不斷增長的投資量。而且,隨著市財政的不斷增長,公司使用城維費占財政收入的比重已經從2003年的1.2%下降到2007年的0.5%,這與公司承擔的基礎設施投資量的增長幅度是極不對稱的。
    (三)市區利益的分割有時制約著工作的推進
    市區共建模式是近年來我市加快市政基礎設施建設行之有效的模式,即由我司代表市政府負責項目建設的費用,項目所在區政府承擔項目的拆遷工作和費用。采取市區共建有利用調動市區兩級政府的積極性,減少市財政壓力;區政府負責拆遷,其手段、措施更有力,有利于拆遷成本的控制,工作效率高;由我司負責拆遷,市政府的重點公益性項目就會演變成為企業行為,被拆遷人往往高標準要價,且配合難。在項目建設實踐中,項目凡落實和堅持市區共建原則較好的,實施則比較順利;反之,則不能順利推進,甚至影響了一些重要項目的投資平衡和建設進度。
    重慶城投公司從2002年前一個非常困難的公司發展到現在,其中很重要的原因就是公司堅定不移的貫徹執行市委、市政府關于投融資體制改革的決定,并在改革中進一步明確了公司的職能和發展戰略,使公司一改就活、浴火重生,逐步發展成為重慶市重要的城市基礎設施建設籌融資主體。過去幾年的發展已經為我們奠定了堅實的基礎,我們將在市委、市政府的正確領導下,進一步解放思想,擴大開放,貫徹胡錦濤總書記2007年對重慶發展的總體部署,落實科學發展觀,努力發揮城市基礎設施建設的投融資主體作用,圓滿完成各項重大基礎設施的投資建設任務,為改善重慶面貌、提升城市形象作出應有的貢獻。

 

 
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